Crises económicas tendem a reforçar peso dos ministros partidários nos Governos

As crises económicas não significam necessariamente uma abertura dos governos aos tecnocratas. Em Portugal, os dados dos últimos 50 anos sugerem antes o movimento contrário: quando a inflação e o desemprego pressionam, os executivos tendem a reforçar o peso de ministros com maior enraizamento político. É uma das conclusões do estudo “Quem governa Portugal? Perfis ministeriais em perspetiva comparada (1976-2025)”, coordenado por Marcelo Camerlo e António Costa Pinto para a Fundação Francisco Manuel dos Santos (FFMS), divulgado esta segunda-feira.

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Os resultados do estudo contrariam, pelo menos em parte, aquilo que a literatura sobre recrutamento ministerial tem identificado. Em períodos de crise, seria expectável que os partidos procurassem especialistas e independentes capazes de reforçar a credibilidade dos governos e, simultaneamente, afastar dos partidos parte da responsabilidade por decisões impopulares. O próprio estudo parte dessa hipótese: “a pressão económica é frequentemente associada, na literatura, a um aumento da probabilidade de nomeação de ministros não-partidários”.

Mas os dados portugueses contam uma história diferente. Na análise estatística, os autores usam duas variáveis para medir a pressão económica: a variação anual da inflação e a taxa de desemprego. A primeira procura captar o impacto imediato e visível do aumento dos preços e a perceção de instabilidade; a segunda mede a fragilidade do mercado de trabalho.

E é precisamente aqui que aparece uma das conclusões mais relevantes do estudo. A variação anual da inflação não tem efeitos estatisticamente significativos na nomeação de ministros externos ou peritos, mas está associada a um aumento da proporção de ministros políticos. Já o aumento do desemprego está associado a uma redução dos políticos-especialistas e a um aumento estatisticamente significativo da proporção de ministros políticos. Ou seja, perante maior pressão económica, não é o tecnocrata vindo de fora do sistema partidário que ganha necessariamente espaço. É, antes, o ministro com capital político.

Em contextos de pressão económica, os governos parecem optar por reforçar o controlo partidário do Governo, privilegiando ministros com enraizamento político.

“Em contextos de pressão económica, os governos parecem optar por reforçar o controlo partidário do Governo, privilegiando ministros com enraizamento político”, resumem os autores. E isto acontece porque estes perfis podem oferecer maior coesão interna, capacidade de coordenação e confiança política num momento de maior incerteza, aponta o estudo.

A conclusão mantém-se quando a análise é restringida às pastas técnicas. A aceleração da inflação está associada a um aumento da proporção de ministros políticos e o desemprego a uma diminuição dos políticos-especialistas. Mas não se verifica um aumento estatisticamente significativo da presença de peritos.

O estudo não demonstra, porém, que uma crise económica “cause” automaticamente governos mais partidários. Os próprios autores alertam para a dimensão relativamente limitada da base de dados e recomendam prudência na interpretação dos resultados. O que os dados mostram é uma associação entre maior pressão económica e reforço dos perfis políticos, contrariando a expectativa de que a resposta dominante seria chamar mais independentes e especialistas.

O primeiro Governo de Pedro Passos Coelho (2011-2015), formado depois da crise financeira de 2008 e durante o período de intervenção externa em Portugal, é aquele que apresenta a maior experiência ocupacional prévia dos ministros.

A fotografia não é, contudo, linear. Há exemplos de executivos em contexto de crise económica que recorreram a ministros com elevada experiência profissional. O primeiro Governo de Pedro Passos Coelho (2011-2015), formado depois da crise financeira de 2008 e durante o período de intervenção externa em Portugal, é aquele que apresenta a maior experiência ocupacional prévia dos ministros.

O caso mostra por que razão não se deve confundir especialização com despartidarização. Um governo pode recrutar ministros com forte experiência profissional sem necessariamente retirar centralidade aos partidos.

Aliás, a evolução histórica identificada pelo estudo vai nesse sentido. Os primeiros executivos eram dominados por políticos, sobretudo até à primeira maioria de Cavaco Silva, em 1987. Depois, as credenciais de gestão e a experiência profissional ganharam peso, numa transição gradual para ministros com maior experiência técnica ou administrativa. A especialização aumentou. A dependência da política partidária, porém, não desapareceu.

Montenegro mais partidário do que Costa

É essa combinação que ajuda também a perceber a diferença entre os Governos de António Costa (PS) e os de Luís Montenegro (AD – coligação PSD/CDS-PP).

Os dois primeiros executivos de António Costa apresentam, segundo o estudo, o maior equilíbrio entre ministros partidários e não-partidários: 52% contra 48% no primeiro Governo e 53% contra 47% no segundo. O terceiro Governo Costa não deve ser incluído nesta comparação com esses valores, já que os 52/48 e 53/47 dizem respeito especificamente aos dois primeiros executivos.

Com Luís Montenegro, a relação muda de forma expressiva. Nos seus Governos, desde 2024, os ministros partidários representam cerca de 69% a 71%, uma proporção acima da média de todo o período analisado. A diferença não está apenas no número de militantes de partidos. Está também no tipo de políticos escolhidos.

A análise da FFMS mostra que, entre os ministros partidários, predominam os chamados “pesos-pesados”, isto é, dirigentes de topo ou figuras com forte peso dentro das organizações partidárias. De acordo com o estudo, os “pesos-pesados” representam 70% dos ministros partidários. E o fenómeno é particularmente significativo porque estes dirigentes não são distribuídos aleatoriamente pelo Executivo.

O estudo identifica uma relação estreita entre a hierarquia dos partidos e a cadeia de comando dos Governos. As figuras mais preeminentes dos partidos são “largamente maioritárias” entre os ministros partidários e tendem a ocupar “as pastas politicamente mais relevantes para o funcionamento do Governo”, indicam os autores.

Nas pastas de coordenação, a hegemonia é especialmente clara: os ministros partidários e, dentro destes, os “pesos-pesados” dominam. Já nas áreas económicas e sociais, mais técnicas e especializadas, cresce o recurso a independentes e a ministros partidários com menor peso na estrutura partidária.

Entre os ministros partidários, predominam os chamados “pesos-pesados”, isto é, dirigentes de topo ou figuras com forte peso dentro das organizações partidárias, representando 70%.

É aqui que a aparente contradição entre especialização e partidarização deixa de o ser. Um ministro pode ser especialista e, ao mesmo tempo, ser profundamente integrado no aparelho político. O próprio estudo chama a atenção para o facto de “nem todos os especialistas” serem independentes: há figuras ligadas aos partidos cujo percurso académico e profissional se sobrepõe ao percurso político-partidário.

O resultado é aquilo a que os autores chamam “tecnocratismo endógeno”: a incorporação de competência técnica sem perda do controlo político dos partidos. Portugal apresenta, entre os ministros partidários, uma elevada proporção de dirigentes de topo, superior à observada em Espanha, Itália e Grécia. Entre os não-partidários, por sua vez, há uma elevada presença de “semi-independentes”, formalmente apartidários mas com relações políticas duradouras com os partidos.

Por isso, a independência também pode ter pouco de independente. Mais de um terço dos ministros portugueses não tinha filiação partidária. Mas uma parte significativa desses ministros é classificada como “semi-independente”: pessoas formalmente sem partido, mas com uma trajetória de colaboração política com as principais forças governativas.

Quando são excluídos os três governos de iniciativa presidencial do final dos anos 70, a percentagem de ministros sem filiação partidária desce de 36% para cerca de 29%, enquanto os semi-independentes passam a representar 50% dos ministros apartidários, igualando os independentes “puros”.

Daí a conclusão dos autores: “os ‘pesos-pesados’, os independentes e os semi-independentes têm constituído os três pilares do recrutamento ministerial em Portugal”.

Mais do que uma abertura dos governos à sociedade civil capaz de ameaçar a centralidade dos partidos, o que se consolidou foi uma forma de abertura controlada. Os semi-independentes funcionam como uma “reserva de competência técnica e experiência executiva” à qual os partidos recorrem na elaboração de programas eleitorais e na formação de governos.

Especialização, sim. Despartidarização, não.

O retrato que emerge dos 50 anos analisados pela FFMS é, assim, menos o de uma substituição da política pela técnica do que o de uma adaptação dos partidos à crescente complexidade da governação.

A elite ministerial portuguesa é altamente qualificada: 98,4% dos ministros têm formação superior e 78% possuem experiência profissional relevante para a pasta que ocupam. Mas a correspondência direta entre formação académica e ministério é relativamente baixa, de apenas 21%.

A especialização existe, mas não significa necessariamente independência política. Pelo contrário: o sistema português parece ter desenvolvido mecanismos para juntar as duas coisas.

E é também por isso que a resposta às crises económicas merece atenção. Quando inflação e desemprego aumentam, os dados não mostram uma corrida sistemática aos tecnocratas. Revelam antes um reforço dos ministros com enraizamento político. Como sintetizam os autores, os perfis sem ligação partidária “não parecem evidenciar aumentos significativos em períodos de maior pressão económica” e a incorporação de perfis não-partidários “não constitui a resposta predominante” à instabilidade económica.

A conclusão é menos intuitiva do que a ideia clássica de que a crise chama o tecnocrata. Em Portugal, a crise pode chamar, antes de mais, o político em quem o partido confia. E quanto maior for a pressão sobre o Governo, maior pode ser o valor atribuído à lealdade, à coordenação e ao capital político, mesmo quando, ao lado desses atributos, continua a ser exigida competência técnica.

No fundo, os 50 anos de democracia analisados pela FFMS apontam para uma fórmula própria: mais especialização nos governos, mas não necessariamente menos partidos.