Portugal não sofre de falta de soluções. Sofre de excesso de interesses

Há uma explicação relativamente confortável para os problemas portugueses. Dizem-nos que faltam boas políticas públicas, melhores estudos, reformas mais inteligentes e governantes mais competentes. Tenho cada vez mais dúvidas de que essa seja a explicação principal.

Se os problemas se resolvessem com diagnósticos, Portugal seria provavelmente um dos países mais bem governados da Europa.

Sobre a Justiça, a Administração Pública, a fiscalidade, a Segurança Social, a produtividade, a saúde, a educação, a habitação ou a organização territorial existem relatórios, comissões, observatórios, estudos, recomendações nacionais e internacionais e sucessivos programas de reforma.

Sabemos muito sobre aquilo que não funciona. O que parece faltar não é conhecimento técnico. É capacidade política para enfrentar quem beneficia do que não funciona.

E isto muda completamente o diagnóstico e a perspetiva.

O erro de tratar um problema político como um problema técnico

Há uma tendência para imaginar o Estado como uma espécie de engenheiro benevolente que identifica um problema, estuda as alternativas e escolhe aquela que maximiza o interesse coletivo.

É uma representação elegante. O problema é que a política real não funciona assim.

James Buchanan e Gordon Tullock ajudaram a desmontar esta ingenuidade através da Teoria da Escolha Pública. Políticos, burocratas, reguladores, sindicatos, empresas e grupos profissionais não deixam os seus interesses particulares à porta quando entram no espaço público.

Continuam a responder a incentivos.

Não é preciso presumir corrupção, incompetência ou má-fé. Basta abandonar uma hipótese extraordinariamente ingénua, a de que o interesse próprio desaparece quando alguém passa do mercado para a política.

O sociólogo Mancur Olson acrescentou outra peça decisiva ao problema. Os pequenos grupos com interesses concentrados têm frequentemente vantagens políticas sobre grandes grupos com interesses dispersos.

Imagine uma reforma que retire 100 milhões de euros de benefícios a um grupo de 10 mil pessoas e distribua esse ganho, através de maior eficiência, por dez milhões de cidadãos.

Para os primeiros, estão em causa 10 mil euros por pessoa. Para cada cidadão, apenas 10 euros.

Quem irá organizar-se, pressionar, protestar, telefonar ou enviar emails aos deputados, contratar especialistas, aparecer na comunicação social e ameaçar eleitoralmente o Governo?

Exato. A resposta é evidente.

As minorias organizadas têm frequentemente mais poder político do que as maiorias desorganizadas. É uma das razões pelas quais aquilo que é racional para a sociedade pode ser politicamente irracional para quem governa.

Os benefícios chegam depois. Os protestos chegam amanhã.

Existe ainda outra assimetria. As boas reformas produzem muitas vezes benefícios no médio e longo prazo. Os seus custos aparecem imediatamente.

Reformar uma estrutura pública pode aumentar a eficiência daqui a cinco anos. Mas aqueles que perdem posições, rendimentos, influência ou privilégios sabem disso hoje.

Reformar as pensões pode proteger a sustentabilidade do sistema durante décadas. Mas quem é afetado pela alteração sabe exatamente quanto perde no próximo mês.

Eliminar uma renda protegida pode melhorar o funcionamento de um mercado. Mas quem vivia dessa renda não precisa de esperar por um estudo econométrico para perceber o que aconteceu.

Os beneficiários futuros são difusos. Os perdedores presentes têm nome, organização, telefone e email.

Acrescente-se a isto o ciclo eleitoral e compreende-se grande parte da paralisia reformista das democracias.

Um governante suporta agora o custo de uma reforma cujos benefícios podem ser colhidos pelo governante seguinte.

Por que razão haveria de o fazer?

A resposta moral é simples. Porque é o seu dever.

A resposta da ciência política, porém, é menos reconfortante. Porque as instituições devem criar incentivos para que lhe seja vantajoso fazê-lo.

Quando esses incentivos não existem, esperar permanentemente por estadistas corajosos não é uma política pública. É uma esperança que não passa disso.

O equilíbrio pode ser péssimo e continuar a ser um equilíbrio

Uma instituição pode funcionar mal durante décadas sem que isso signifique que esteja verdadeiramente “bloqueada”. Pode estar perfeitamente equilibrada.

Um equilíbrio não é necessariamente uma situação boa. É apenas uma situação em que nenhum dos atores relevantes encontra incentivos suficientes para alterar unilateralmente o seu comportamento.

Já escrevi  aqui sobre esta lógica a propósito da Justiça em Portugal. Mas ela aplica-se muito para além da Justiça.

Um sistema pode ser caro, lento, burocrático e frustrante para milhões de cidadãos e, simultaneamente, proporcionar benefícios suficientemente concentrados aos grupos que têm capacidade efetiva para impedir a sua transformação.

Do ponto de vista do cidadão, é disfuncional.

Do ponto de vista dos incentivos internos, pode funcionar exatamente como seria previsível.

É esta distinção que tantas análises ignoram.

Perguntamos repetidamente por que razão ninguém resolve isto, quando talvez devêssemos perguntar quem perderia se isto fosse resolvido.

A segunda pergunta pode ser inconveniente, mas é politicamente muito mais interessante. E remete-nos para a célebre formulação de Harold Lasswell sobre a política, quem obtém o quê, quando e como.

Talvez seja precisamente isso que devamos perguntar perante cada reforma anunciada. Quem ganha, quem perde, quando e através de que mecanismos?

Porque, retirado o habitual verniz dos discursos, das proclamações sobre o interesse público e das justificações técnicas, a política continua a ser, em larga medida, uma disputa pela distribuição de recursos, benefícios, custos e poder.

Quem decide não é quem paga

Nas democracias representativas, os cidadãos delegam nos governantes o poder de decidir e administrar recursos em seu nome. Na linguagem da economia política, estamos perante o chamado problema principal-agente, em que os cidadãos são os principais e os governantes os seus agentes.

O problema começa quando os interesses de quem decide deixam de coincidir com os interesses de quem suporta as consequências das decisões. Mais ainda quando o agente dispõe de informação superior, controla parte dos mecanismos de decisão e suporta apenas uma pequena parcela dos custos das suas escolhas.

Se uma política pública fracassa, quem decidiu raramente suporta proporcionalmente o prejuízo.

O contribuinte paga.

O cidadão espera.

A empresa suporta a burocracia.

A geração seguinte recebe a dívida.

O decisor, na pior das hipóteses, pode perder o cargo.

Esta separação entre quem decide e quem paga é uma das patologias mais importantes da governação pública. E quanto maior for essa distância, menor tende a ser a disciplina produzida pelas consequências.

A coragem também é uma variável institucional

É tentador terminar este diagnóstico pedindo coragem política. Mas isso seria demasiado fácil.

As sociedades bem governadas não podem depender sistematicamente da existência de heróis. Precisam de instituições que alinhem incentivos, aumentem a responsabilização, reduzam rendas, dificultem a captura do Estado por grupos organizados e tornem mais caro proteger interesses particulares contra interesses sociais mais amplos e dispersos.

Douglass North insistiu precisamente na importância das instituições enquanto “regras do jogo”. São elas que estruturam incentivos e condicionam comportamentos.

Se as regras recompensam o adiamento, teremos adiamento.

Se recompensam a distribuição de benefícios concentrados e custos dispersos, teremos clientelas.

Se permitem que os decisores transfiram sistematicamente os custos das suas escolhas para terceiros, teremos irresponsabilidade.

E se o preço eleitoral de reformar for superior ao preço eleitoral de não reformar, não devemos ficar surpreendidos quando ninguém reforma.

Não é necessário invocar qualquer conspiração. Bastam incentivos.

O verdadeiro bloqueio português

Talvez o nosso verdadeiro bloqueio não seja a ausência de soluções. É termos construído, ao longo de décadas, um sistema político em que, demasiadas vezes, fazer o que é necessário pode ser mais perigoso para quem governa do que colocar os problemas na gaveta dos assuntos que o tempo se encarregará de resolver.

E depois confundimos prudência eleitoral com governação.

Criamos comissões. Encomendamos estudos. Produzimos estratégias.

Anunciamos reformas. Mudamos nomes. Reorganizamos organogramas.

E preservamos cuidadosamente os equilíbrios essenciais.

A política transforma-se então numa sofisticada tecnologia de gestão do adiamento.

Todos reconhecem o problema, todos defendem em abstrato a reforma e quase ninguém aceita suportar concretamente o seu custo.

Até porque existe uma regra política elementar que os grupos organizados conhecem muito bem.

Os benefícios podem ser silenciosos. As perdas nunca são.

Por isso, perante qualquer reforma portuguesa, talvez devamos parar de perguntar apenas pela solução técnica. Essa, quando existe, muitas vezes já a conhecemos.

As perguntas verdadeiramente importantes são políticas. E, naturalmente, muito mais inconvenientes.

Quem ganha com o sistema atual?

Quem perde com a reforma?

Quem está organizado?

Quem suporta os custos?

Quem pagará imediatamente e quem beneficiará apenas no futuro?

E quem tem poder suficiente para impedir que alguma coisa mude?

Respondamos a estas perguntas e começaremos provavelmente a compreender por que razão tantos problemas portugueses sobrevivem aos governos, aos ministros, aos programas eleitorais e até às ideologias.

A mediocridade institucional pode ser extraordinariamente resistente quando distribui benefícios pelos grupos certos e custos por milhões de pessoas que dificilmente se conseguem organizar e atuar.

É por isso que reformar não significa apenas descobrir o que deve ser feito. Significa alterar a estrutura de incentivos que torna racional não o fazer.

Em suma, o nosso país não está condenado pela falta de soluções. Nunca esteve, na verdade.

Está, demasiadas vezes, prisioneiro dos interesses organizados que tornam politicamente cara a aplicação dessas soluções.

E enquanto o custo de enfrentar esses interesses continuar a ser maior do que o custo de deixar o país à espera, continuaremos a chamar “problemas difíceis” ou “estruturais” àquilo que, muitas vezes, são apenas equilíbrios politicamente convenientes.