Uma lição de Madison à Europa

1 Foi uma indelicadeza minha para com o povo americano não ter felicitado a Grande República na ocasião dos seus 250 anos. Foi-o, primeiro, porque o povo americano, das antigas Treze Colónias às terras do destino manifesto, segue as minhas colunas com a devoção e a avidez com que outrora acompanhava o Almanaque do Pobre Ricardo. Foi-o, depois, porque a Federação americana, que a Europa tende, não raro, a tratar com derrisão senescente e aristocrática, pode ter muito a ensinar à nossa própria União. Por esta razão, venho endereçar, com algumas semanas de atraso, uma palavra de parabém aos Estados Unidos, saudando a prudência dos seus Fundadores, especialmente revelada nas páginas de O Federalista. Uma palavra que se converterá, como que alquimicamente, numa censura, ou ao menos num lamento, sobre certos aspectos do presente da Europa.

2 A América é a promessa de recriar o mundo a partir do nada. O Novo Mundo era novo, por ser uma novidade, mas talvez ainda mais por prometer uma novidade. O continente que se interpôs entre a Europa e os sonhos de Catão e Cipango era uma vastidão virgem, que não estava retalhada por miríades de reinos e principados, espartilhada pelas contingências do direito feudal ou vigiada pelos guardiães de uma só ortodoxia. Quando a Convenção de Filadélfia estabeleceu a Constituição, embora a precedesse a existência dos Estados, esteve o mais próximo que alguma vez um grupo de homens esteve de erigir uma grande comunidade política sobre uma tábua rasa: sem os constrangimentos do costume e de pesados acasos históricos, os Fundadores guiaram-se por aquilo que reputaram como princípios ilustrados de organização política – principalmente, os de Montesquieu, pelo qual as páginas dos Federalistas exsudam veneração.

Não é que, em relação a todos os aspectos, se possa reclamar para esta casta ilustrada de homens a vidência dos profetas. Por exemplo, Jay, na carta 64 de O Federalista, escreveu haver razão para presumir que os votos dos eleitores do presidente seriam «dirigidos apenas àqueles homens que se tornaram os mais distintos pela sua perícia e virtude, e em quem o povo encontra fundamentos sólidos de confiança» ou «cuja reputação de integridade inspira e merece confiança», de tal forma que com tais homens «o poder de fazer tratados fique depositado em segurança». Há giros da roda da fortuna que nem o mais previdente dos homens pode antecipar.

3 No entanto, desejo saudar a América em um dos mais necessários acertos que se encontram nas oitenta e cinco epístolas de O Federalista. É na carta 42, que podemos seguramente atribuir a James Madison, que se trata do poder atribuído ao Congresso, na Secção 8 do Artigo I da Constituição, para estabelecer regras uniformes de naturalização como cidadão dos Estados Unidos. «A disparidade entre as regras de naturalização» – começa por reconhecer Madison – «há muito que é apontada como uma deficiência do nosso sistema e como fonte de questões intrincadas e delicadas.» A razão é que os Artigos da Confederação, que precederam o estabelecimento da Constituição, reconheciam o livre trânsito entre Estados confederados, juntamente com a regra de que os cidadãos de outros Estados gozariam em outros dos mesmos direitos que os cidadãos originários. No entanto, não havia regras comuns de naturalização, o que importava, escreveu Madison, que na vigência dos Artigos cada Estado «continuaria a conservar o poder, manifestamente impróprio, de naturalizar estrangeiros em todos os outros Estados. Num Estado, a residência durante um período curto confere todos os direitos de cidadania; noutro, exigem-se qualificações de muito maior importância. Um estrangeiro legalmente inabilitado para exercer determinados direitos neste último poderia, portanto, apenas por ter residido anteriormente no primeiro, contornar essa incapacidade; e, deste modo, a lei de um Estado seria absurdamente colocada acima da lei de outro, dentro da própria jurisdição deste último.»

E é ainda de transcrever o parágrafo seguinte, com que Madison encerra o sucinto comentário sobre o assunto: «Devemos ao mero acaso o facto de, até agora, terem sido evitadas dificuldades muito graves nesta matéria. As leis de vários Estados submetiam certas categorias de estrangeiros, que se haviam tornado indesejáveis, a proibições incompatíveis não só com os direitos de cidadania, mas também com o direito de residência. Quais teriam sido as consequências se essas pessoas, por meio da residência ou por qualquer outra forma, tivessem adquirido a qualidade de cidadãos ao abrigo das leis de outro Estado e, em seguida, invocado os direitos correspondentes – tanto de residência como de cidadania – no Estado que as proscrevia? (…) A nova Constituição, com grande acerto, tomou, por conseguinte, providências contra essas situações e contra todas as demais decorrentes, nesta matéria, da deficiência da Confederação, autorizando o Governo federal a estabelecer uma regra uniforme de naturalização em todos os Estados Unidos.»

Haverá alguém que não reconheça neste retrato da Confederação em 1787 o da União Europeia em 2026?

4 Na União Europeia, a naturalização de estrangeiros é dominada ainda pelos direitos nacionais. No entanto, a naturalização em Portugal, ou em Espanha, ou em França, ou em qualquer outro dos Membros, já não é apenas uma naturalização como Português, Espanhol ou Francês. Estamos a naturalizar cidadãos da União, e a agraciá-los com o inerente direito de trânsito e estabelecimento em qualquer Estado-membro, juntamente com o direito de, sob algumas condições, se reunir em território europeu com os seus familiares de países terceiros. Uma lei nacional pode fazer exigências mais severas: mas, se o legislador do país fronteiro tiver ideias mais liberais, de pouco valerá a porta que o primeiro quis estreita. A lei de um Membro é a paródia das leis do outro, e os governantes de um país dispõem de um poder, sem mandato, para além das suas fronteiras.

Algo de parecido se pode dizer da atribuição de títulos de residência, título com força inferior à da naturalização. Conquanto, em teoria, por força de regulamentos europeus, os títulos de residência não autorizem senão estadas temporárias em outros Estados-membros, uma infusão vasta de autorizações, conjugada com a ausência de controlos nas fronteiras, pode conduzir a que tais normas não cheguem em numerosos casos à prática, e os Estados-membros sejam confrontados, como frequentemente acontece, com uma arquitectura de factos consumados.

Não há, nesta questão e neste momento da História, posição pior do que este meio-termo, em que se mantêm as portas entre países franqueadas como uma União, e as decisões sobre quem pertence e quem fica repartidas como se a não houvesse.

5 A reacção aos recentes incidentes de Ceuta foi mais do que a reacção aos incidentes de Ceuta: parte das proclamações estentóricas dos governos europeus são uma resposta a algo que aconteceu meses antes, nas centenas de milhares, ou milhões de regularizações aprovadas pelo Governo de Espanha, sem consultar Estados-membros que são, ao menos em potência, afectados também por essa decisão tomada nos estreitos e pouco representativos muros do Palácio da Moncloa. Embora as imagens de Ceuta impressionem, não é, em geral, por incidentes isolados que os verdadeiros problemas se formam, e nem creio que houvesse genuíno receio que toda aquela vaga de gente desesperada cruzasse o Mediterrâneo. A matéria de preocupação gera-se no curso de anos, contínua e discretamente, incubada no interior de uma estrutura que é também berço fecundo de suspeitas mútuas entre os países. Mas este episódio de Ceuta revelou a questão migratória como, talvez, a questão com maior capacidade de partir novamente o continente e quebrar a União.

6 A Europa ainda não tomou a sério a prevenção de Madison a este respeito, feita há mais de duzentos anos. Tive por bem relembrá-la. Naquele tempo, os Pais Fundadores temiam que deixar irresolutos assuntos difíceis como o de decidir quem é americano semeasse tensões e suspeitas em prejuízo da União, quando, na visão dos Federalistas, só ela podia escudar todos os Estados do assédio de uma Europa que, então, era poderosa, e mesmo senhora do mundo. Escreveu Hamilton, na carta 11: «O mundo pode, tanto política como geograficamente, dividir-se em quatro partes, cada uma com um conjunto distinto de interesses. Infelizmente para as outras três, a Europa, pelas suas armas e pelas suas negociações, pela força e pela fraude, estendeu, em diferentes graus, o seu domínio sobre todas elas.» E acabava a proclamar: «Cabe-nos a nós reivindicar a honra da raça humana e ensinar moderação a esse irmão presunçoso. A União permitir-nos-á fazê-lo. A desunião acrescentará mais uma vítima aos seus triunfos. Que os americanos se recusem, com desprezo, a ser instrumentos da grandeza europeia!»

How the tables have turned! Todas estas exortações servem hoje melhor aos Europeus.